Diplômé de l'Institut d'études politiques de Paris, où il fut membre de la Conférence Olivaint, et ancien élève de l'ENA (promotion Turgot), il est membre du Conseil d'État dont il a présidé la Section du rapport et des études de 2002 jusqu'au 3 novembre 2009, date à laquelle il est remplacé par Olivier Schrameck. Il commence sa carrière administrative au début des années 1970, d'abord auprès de Jacques Delors au Secrétariat général de la formation professionnelle, puis de René Lenoir au ministère des Affaires sociales. En 2001, il fait adopter la convention Belorgey. Il a été le président du Comité européen des Droits sociaux, période durant laquelle il a contribué à mettre en avant cette institution de contrôle des droits sociaux. Il en est aujourd'hui rapporteur. Il a présidé la Commission centrale d'aide sociale, dont il a façonné la jurisprudence pour les allocataires du revenu minimum d'insertion (RMI). Il a publié plusieurs ouvrages sur la politique sociale et les institutions parlementaires mais également quelques essais. Il a été président du conseil d'administration de l'ancien Fonds d'Action sociale pour les travailleurs musulmans d'Algérie en métropole et pour leur famille (FAS) et par la suite de cette même institution qui changea de nom le 16 novembre 2001, le Fonds d'aide et de soutien pour l'intégration et la lutte contre les discriminations (FASILD), supprimé par la loi sur l'égalité des chances en 2006.